BlinfoTec |
Rapport over Onderzoek naar de Stichting FNB (Federatie van Nederlandse Blindenbibliotheken) Docmannummer AD/RS/2005/29876 Datum 10 november 2005
Aan: Directeur-Generaal Cultuur en Media In afschrift aan: Raad van Toezicht en directie Stichting FNB Directeur Media, letteren en bibliotheken DG-control Auditdienst Ministerie OCW, Afdeling Onderzoek
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 F +31-70-412 3010
Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Inhoudsopgave Managementsamenvatting 2 1 Inleiding en onderzoeksopzet 4 1.1 Inleiding 4 1.2 Onderzoeksopzet 4 1.3 Afbakening 5 1.4 Uitvoering van de audit 5 2 Opzet besturingsinstrumentarium 6 2.1 Achtergrond en opzet van het besturingsinstrumentarium 6 2.2 Wederzijdse verplichtingen in het besturingsinstrumentarium 7 2.3 Oordeel over de opzet van het besturingsinstrumentarium 8 3 Werking besturingsinstrumentarium 10 3.1 Is door partijen aan de wederzijdse verplichtingen voldaan? 10 3.2 Conclusies ten aanzien van de subsidievaststelling 12 4 Doelmatigheid FNB 14 4.1 Inleiding 14 4.2 Benchmarks en overige (doelmatigheids)onderzoeken 15 4.2.1 Benchmark NOB 15 4.2.2 Klantonderzoeken I&O 16 4.3 Onderzoeken Andersson Elffers Felix en Mazars 16 4.3.1 Organisatie-inrichting 16 4.3.2 Managementinformatiesysteem 18 4.3.3 Kostprijsmodel 19 4.4 Salariëring 19 4.5 Conclusie 20 5 Aanbevelingen besturingsinstrumentarium 21 Bijlage 1: organigram FNB 23
Bijlage 2: geïnterviewde personen
Managementsamenvatting
Tijdens het Algemeen Overleg over de Herstructurering openbaar bibliotheekwerk1 heeft de Staatssecretaris toegezegd dat de interne Auditdienst van OCW een onderzoek zou verrichten naar de Stichting FNB (Federatie van Nederlandse Blindenbibliotheken). Dit onderzoek is uitgevoerd in de periode juni – oktober 2005. Het onderzoek richtte zich op de opzet en werking van het besturingsinstrumentarium tussen het Ministerie van OCW en de FNB, het leveren van een onderbouwing voor het nieuw RVP en op de doelmatigheid van de FNB. Hieronder worden onze bevindingen en conclusies weergegeven. Opzet besturingsinstrumentarium De subsidiëring van de FNB is geregeld in het Rijksvoorzieningenplan 2002 – 2004. In het RVP is een set voor alle betrokken instellingen binnen het Nederlands blindenbibliotheekwerk geldende subsidievoorwaarden vastgesteld. Het RVP is opgesteld omdat bleek dat de betrokken instellingen binnen het Nederlands blindenbibliotheekwerk op fundamentele punten geen overeenstemming konden bereiken over de uitwerking van de cultuurnotabeschikking 2001-2004. Het Ministerie van OCW was genoodzaakt om de regie over het stelsel tijdelijk over te nemen. Dit heeft geresulteerd in een gecompliceerde bekostigingssystematiek. In de uitvoeringspraktijk blijkt het RVP hierdoor moeilijk uitvoerbaar en handhaafbaar. Werking besturingsinstrumentarium In de Wet- en regelgeving en het RVP is geregeld aan welke verplichtingen de FNB en het Ministerie van OCW dienen te voldoen. Op grond hiervan kan de rechtmatigheid van de subsidieverlening áán de FNB en de subsidiebesteding dóór de FNB worden vastgesteld. Over het algemeen hebben beide partijen aan hun verplichtingen voldaan. Over de rechtmatige besteding van de subsidiegelden ten behoeve van de productie heerst onzekerheid, omdat er geen accountantsverklaring is verstrekt bij de productieopgaven. Er is geen sprake van verwijtbare nalatigheid. Wij zijn echter van mening dat deze accountantscontrole met terugwerkende kracht alsnog uitgevoerd dient te worden en dat de voorschriften op dit punt in het nieuwe bekostigingskader verbeterd moeten worden. Doelmatigheid FNB De wet- en regelgeving schrijft voor dat de subsidieontvanger verplicht is ervoor te zorgen dat de subsidiegelden doelmatig besteed worden. Uit een in opdracht van het Ministerie van OCW uitgevoerde internationale benchmark (2005), en een in opdracht van de FNB uitgevoerd klant-tevredenheidsonderzoek (2003) komt naar voren dat de FNB het productieproces goed op orde heeft, de kosten relatief laag zijn en de klanten grotendeels tevreden. Dit duidt op een doelmatige besteding van de subsidiegelden. Een in 2004 uitgevoerd organisatieonderzoek wijst op een aantal knelpunten in de bedrijfsvoering van de FNB. Deze knelpunten kunnen een ondoelmatige besteding van de subsidiegelden tot gevolg hebben. De genoemde knelpunten betreffen met name de organisatie-inrichting (intern sturingsmodel, huisvesting en omvang indirecte personeelslasten) en het managementinformatiesysteem van de FNB. De genoemde knelpunten zijn grotendeels ontstaan door het fusieproces waar de FNB uit voortgekomen is. Ze worden inmiddels, voor zover mogelijk, door de FNB opgepakt. Een aantal knelpunten kan slechts in dialoog met het Ministerie van OCW worden opgelost, omdat hier strategische beleidskeuzes ten aanzien van het gehele stelsel en de rol van de FNB daarbinnen voor nodig zijn. Aanbevelingen besturingsinstrumentarium De verhoudingen tussen het Ministerie van OCW en de FNB zijn in de jaren 2002 – 2004 gecompliceerd geweest. Dit valt voor een groot deel terug te voeren op de gehanteerde bekostigingssystematiek (het RVP), maar ook op de wijze waarop partijen onderling gecommuniceerd en samengewerkt hebben. De gezamenlijke inspanningen van het Ministerie van OCW en de FNB dienen nu vooral gericht te zijn op het verlagen van de regel- en controledruk en het terugbrengen van de rust in de subsidieverhoudingen, ieder vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid.
1 Inleiding en onderzoeksopzet
1.1 Inleiding Tijdens het Algemeen Overleg over de Herstructurering openbaar bibliotheekwerk2 heeft de Staatssecretaris toegezegd dat de interne Auditdienst van OCW een onderzoek zou verrichten naar de Stichting FNB (Federatie van Nederlandse Blindenbibliotheken). Als doelen voor dit onderzoek werden genoemd:
a. Het helder krijgen of tot afrekening van de subsidies over de jaren 2002-2004 overgegaan kan worden;
b. Het, indien van toepassing, leveren van een onderbouwing voor het nieuwe Rijksvoorzieningen-plan Bibliotheekwerk voor Blinden en Slechtzienden (RVP);
c. Het verkrijgen van inzicht in de doelmatigheid van de FNB.
1.2 Onderzoeksopzet
De audit richt zich op de volgende auditvragen:
1. Hoe is de opzet van het besturingsinstrumentarium, welke wederzijdse verplichtingen impliceert dit, en is het instrumentarium in opzet adequaat resp. toereikend vormgegeven (hoofdstuk 2)?
2. Is in de jaren 2002-2004 door partijen aan de wederzijdse verplichtingen uit het instrumentarium voldaan en kan op basis hiervan tot een afrekening over de periode 2002-2004 worden overgegaan (hoofdstuk 3)? Hierbij speelt ook de rechtmatigheid een rol. Er wordt nadrukkelijk niet gekeken naar de omvang en samenstelling van de behaalde prestaties, alleen naar de wijze waarop daarover verantwoording is afgelegd. Ten aanzien van de derde doelstelling (het inzicht verkrijgen in de doelmatigheid van de FNB) heeft de Auditdienst zich gericht op bestaande onderzoeken die binnen de FNB hebben plaatsgevonden.
De volgende auditvragen komen aan de orde (hoofdstuk 4):
3. Zijn er onderzoeken (benchmarks) beschikbaar die objectieve uitspraken doen over de doelmatigheid van de FNB en wat is de conclusie uit deze onderzoeken?
4. Zijn maatregelen/aanbevelingen uit de rapporten van AEF en Mazars: • Wenselijk en uitvoerbaar? • Terzake, tijdig en toereikend geïmplementeerd? • Adequaat in de organisatie geborgd? Aanvullend is de volgende doelmatigheidsvraag in het onderzoek meegenomen 5. Is de salariëring binnen de FNB doelmatig, d.w.z. in lijn met wat redelijkerwijze verwacht mag worden voor een organisatie van aard en omvang als de FNB? Tot slot wordt antwoord gegeven op de vraag (hoofdstuk 5):
6. Heeft het besturingsinstrumentarium gewerkt zoals bedoeld was en kunnen hier lessen uit geleerd worden voor het nieuwe beleidskader voor het blindenbibliotheekwerk? Hierbij komen vragen aan de orde die samenhangen met doelmatigheid, doeltreffendheid etc. van het besturingsinstrumentarium.
1.3 Afbakening De Auditdienst schenkt in dit onderzoek nadrukkelijk geen aandacht aan:
• De behaalde (productie)prestaties van de FNB;
• De projecten Daisy en Stivor3;
• Andere spelers of relaties binnen het bibliotheekwerk voor blinden en slechtzienden;
• De subsidieverstrekking in het jaar 2001. Dit jaar valt weliswaar binnen de cultuurnotaperiode, maar buiten het RVP.
• De subsidiebeschikking van het jaar 2004. Hierover loopt een separate bezwaarschriftenprocedure.
1.4 Uitvoering van de audit.
De audit is uitgevoerd in de maanden juni – oktober 2005, door W.J. Dijkmans RA MGA en drs. J.I.G.J. Jeurissen, daarbij ondersteund door drs. J.J.E. Kingma en M.J.C. van Peer van de Auditdienst van het Ministerie van OCW. Het rapport is voor hoor en wederhoor besproken met de Raad van Toezicht van de FNB op 4 november 2005 en met de directie Media, letteren en bibliotheken van OCW op 8 november 2005.
Voor deze projecten verwijzen wij naar ons eerdere rapport (AD/RS/2005/15553), april 2005
2 Opzet besturingsinstrumentarium
In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende auditvragen:
Hoe is de opzet van het besturingsinstrumentarium (§ 2.1), welke wederzijdse verplichtingen impliceert dit (§ 2.2) en is het instrumentarium in opzet adequaat resp. toereikend vormgegeven (§ 2.3)?
2.1 Achtergrond en opzet van het besturingsinstrumentarium.
In de cultuurnotaperiode 2001-2004 is ingezet op een verregaande stelselherziening van het Nederlands blindenbibliotheekwerk. Aan het Fonds Bibliotheekwerk voor Blinden en Slechtzienden (FBBS) werd de opdracht verstrekt om de samenwerking tussen de instellingen in het stelsel tot stand te brengen. De FNB kreeg in dit nieuwe stelsel de integrale verantwoordelijkheid voor de productie, reproductie, distributie en opslag van braillematerialen, gesproken boeken en tijdschriften en dragers van digitaal opgeslagen inhoud4. Omdat de betrokken instellingen binnen het Nederlands blindenbibliotheekwerk op fundamentele punten geen overeenstemming konden bereiken over de uitwerking van de cultuurnotabeschikking 2001-2004 gaf de FBBS haar opdracht aan het Ministerie terug. Daarop kondigde de staatssecretaris per brief van 13 augustus 2005 aan dat hem ”(…) geen andere mogelijkheid rest dan bindend invulling aan (zijn) beschikking te geven in de vorm van een set voor alle betrokkenen geldende subsidievoorwaarden”. Deze set bindende subsidievoorwaarden werd nader uitgewerkt in het RVP 2002-2004. Dit RVP is later verlengd voor het jaar 2005.
Het uitgangspunt van het RVP is dat subsidieverstrekking per instelling, met Beschikking cultuurnota 2001-2004 OCW, kenmerk MLB/LB/2000/35.509, d.d. 18 september 2000
Brief staatssecretaris van OCW, kenmerk MLB/LB/2001/33.458, d.d. 13 augustus 2001 6 Rijksvoorzieningenplan Bibliotheekwerk voor blinden en slechtzienden 2002 – 2004, d.d. 1 juni 2002.
Brief staatssecretaris van OCW, kenmerk MLB/LB/2004/46.629, d.d. 1 oktober 2004 inbegrip van de vaststelling van volumes productie, reproductie en distributie en de daarbij behorende toegestane kosten per eenheid, de uitsluitende bevoegdheid van OCW is. OCW koos voor dit uitgangspunt om in deze fase van reorganisatie van het stelsel tijdelijk de regie te kunnen uitoefenen. Wel is in de uitvoering overleg geweest met alle instellingen over het te hanteren kostprijsmodel, de te hanteren kwantiteiten en prijzen per productie-eenheid. Voor de FNB betekent dit dat OCW jaarlijks de omvang (volumes) van de facilitaire taken en de tarieven per eenheid taakstellend oplegt. De verlening van de subsidie is strikt gebonden aan bedoelde prestaties in volume en kosten (outputfinanciering). Worden deze prestaties in volume en kosten niet of onvoldoende gerealiseerd, dan zal het departement evenredig op de subsidie aan de FNB korten. Voor het uitvoeren van specifieke taken worden taakbudgetten verstrekt (activiteitenfinanciering
Tot slot staat in het RVP een aantal aanvullende procedurele bepalingen. Zo wordt bepaald dat alle investeringen voor productie, reproductie, opslag en distributie vooraf instemming van OCW behoeven en worden de contractuele voorwaarden waaronder de FNB mag inkopen bij andere instellingen omschreven. De op basis van het RVP verstrekte subsidies 2002 – 2004 worden, analoog aan de cultuurnotasystematiek, afgerekend na ontvangst van de jaarrekening over 2004
2.2 Wederzijdse verplichtingen in het besturingsinstrumentarium.
Op de subsidieverlening aan de FNB zijn de bepalingen van de Wet op het specifiek cultuurbeleid, het Bekostigingsbesluit cultuuruitingen en de Regeling subsidies en uitkeringen cultuuruitingen van toepassing. Dit brengt voor de FNB de volgende (procedurele) verplichtingen met zich mee:
A. Het jaarlijks indienen van een activiteitenplan en een begroting, uiterlijk 13 weken voorafgaand aan het betrokken jaar;
B. Het jaarlijks indienen van een financiële verantwoording, in overeenstemming met het Handboek financiële verantwoording cultuursubsidies, vóór 1 mei van het jaar t+1;
C. Het jaarlijks indienen van een activiteitenverslag, vóór 1 mei van het jaar t+1.
8 Aan de FNB zijn ook projectsubsidies verstrekt t.b.v. het Daisy-project en Stivor. Deze vallen buiten het bestek van dit onderzoek.
In het RVP zijn aanvullende procedurele bepalingen opgenomen waaraan de FNB dient te voldoen
D. Het uitbrengen van kwartaalrapportages over de voortgang van de realisatie van de afgesproken volumeprestaties;
E. Het opstellen van uitbestedingsovereenkomsten tussen de FNB en CBB en LSB conform in het RVP nader omschreven voorwaarden;
De verplichtingen van OCW bestaan uit:
F. Het verstrekken van subsidievoorschotten;
G. Het vaststellen van de verleende subsidie, binnen zes maanden nadat het (laatste) activiteitenverslag en de (laatste) financiële verantwoording over de subsidieperiode ontvangen is.
2.3 Oordeel over de opzet van het besturingsinstrumentarium
Het Rijksvoorzieningenplan is opgesteld omdat bleek dat de betrokken instellingen binnen het Nederlands blindenbibliotheekwerk op fundamentele punten geen overeenstemming konden bereiken over de uitwerking van de cultuurnotabeschikking 2001-2004. Het Ministerie van OCW zag zich genoodzaakt om de regie op het stelsel tijdelijk over te nemen. Dit heeft geresulteerd in een gecompliceerde bekostigingssystematiek. In de uitvoeringspraktijk blijkt het RVP hierdoor moeilijk uitvoerbaar en handhaafbaar. Wij lichten dit hieronder nader toe. De afspraken over de productievolumes (outputfinanciering) zijn zeer gedetailleerd. Dit impliceert een groot risico op afwijkingen in de resultaten (onder- of overproductie). Als gevolg van de financieringsmethodiek (bij onderproductie vindt korting op de subsidie plaats, maar bij overproductie geen compensatie) is er een grote kans dat dit zich vertaalt in financiële consequenties voor de FNB. In de bekostigingsafspraken 2005 is om deze redenen inmiddels overgegaan op het hanteren van een marge van 10% op de subsidiebedragen per kostendrager. In het RVP worden tarieven gehanteerd die historisch bepaald zijn op basis van de gemiddelden van alle instellingen in het blindenbibliotheekwerk. De tarieven hebben daardoor geen directe relatie met de daadwerkelijke kostprijzen van de FNB. Er zijn wel pogingen gedaan om de tarieven beter te onderbouwen, maar dit is niet gelukt. De tarieven zijn wel in overleg met de FNB vastgesteld. De subsidie wordt afgerekend als waren de kosten volledig variabel, maar in werkelijkheid zijn de kosten van de FNB voor de korte termijn voor circa 80% vast. Dit betekent dat als de productieaantallen afnemen, de kosten niet evenredig mee afnemen. Hierdoor kunnen verschillen ontstaan tussen de kosten per product en de subsidie per product. Overigens nijpt dit punt pas bij Substantiële afwijkingen tussen productiebegroting en realisatie.
De, m.i.v. bekostigingsjaar 2005, ingevoerde marge van 10% op de bedragen per kostendrager verkleint de kans hierop. Het RVP is niet helder over de te hanteren systematiek van afrekening van de subsidie. Het gaat daarbij om het aggregatieniveau waarop de productiecijfers beoordeeld worden, de vraag of tekorten en overschotten op de volumes tussen de jaren gecompenseerd kunnen worden en wat uiteindelijk de tarieven zijn die bij de afrekening gehanteerd zullen worden (de tarieven zijn jaarlijks gewijzigd, mede als gevolg van de doorgevoerde digitalisering).
3 Werking besturingsinstrumentarium.
In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende auditvragen:
Is in de jaren 2002-2004 door partijen aan de wederzijdse verplichtingen uit het instrumentarium voldaan (§ 3.1) en kan op basis hiervan tot een afrekening over de periode 2002-2004 worden overgegaan (§ 3.2)?
3.1 Is door partijen aan de wederzijdse verplichtingen voldaan? In paragraaf 2.2. is aangegeven aan welke procedurele verplichtingen de subsidieontvanger en de subsidieverstrekker dienen te voldoen. Hieronder wordt beoordeeld of partijen aan deze verplichtingen voldaan hebben.
A. Activiteitenplan en begroting.
De FNB heeft in 2002 en 2003 sluitende begrotingen ingediend, maar niet 13 weken voorafgaande aan het jaar waarop ze betrekking hadden. De begroting 2002 is ingediend op 11 december 2001, de begroting 2003 op 24 januari 2003. Dit werd veroorzaakt doordat het RVP eind 2001 nog niet beschikbaar was en het daardoor voor de FNB niet duidelijk was hoe het subsidiebedrag over de begrotingsposten verdeeld moest worden. Omdat de FNB voorheen geen directe subsidierelatie met OCW had waren de procedures rondom het indienen van de begrotingen ook niet goed bekend. De ingediende begroting 2004 (8 december 2003) heeft OCW afgekeurd. Daarbij heeft OCW aanwijzingen gegeven om de begroting 2004 aan te passen. Tegen deze aanwijzingen loopt momenteel een bezwaarschriftenprocedure. De FNB stelt jaarlijks een strategisch plan en een activiteitenschema op. Deze kunnen worden opgevat als het activiteitenplan zoals bedoeld in de subsidievoorwaarden.
B. Financiële verantwoording.
De FNB heeft over de jaren 2002, 2003 en 2004 een jaarlijkse financiële verantwoording afgelegd, binnen de daarvoor gestelde tijd. In deze jaarrekeningen zijn ook verantwoordingen over verstrekte projectsubsidies opgenomen.
De jaarrekeningen 2002, 2003 en 2004 zijn door de directie Media Letteren en Bibliotheken van het Ministerie van OCW beoordeeld. De bevindingen zijn schriftelijk aan de FNB kenbaar gemaakt
Deze bevindingen betroffen het niet (geheel) voldoen van de verantwoording aan de inrichtingseisen van het Handboek en het ontbreken van benodigde aanvullende informatie voor de beoordeling van de besteding van de reguliere subsidie. Aanvullend is de jaarrekening 2004 door ons getoetst aan de inrichtingseisen uit het Handboek. Wij constateren dat de jaarrekening hier nog niet geheel aan voldoet. De volgende omissies hebben wij vastgesteld:
1. De egalisatiereserve investeringen is niet gepresenteerd onder langlopende schulden, maar direct onder het eigen vermogen;
2. De FNB verantwoordt de behaalde prestaties niet in de jaarrekening, zoals dit door het Handboek voorgeschreven wordt. Zie ook C. De jaarrekeningen over 2002, 2003 en 2004 van de FNB zijn voorzien van een goedkeurende accountantsverklaring. Wij hebben een review uitgevoerd naar de door de instellingsaccountant uitgevoerde werkzaamheden met betrekking tot het jaar 2004. Op grond hiervan stellen wij vast dat de accountantcontrole toereikend is.
C. Activiteitenverslag.
Over de jaren 2002 – 2004 heeft de FNB productieopgaven (gerealiseerde productievolumes) opgesteld en, samen met de financiële verantwoording, aan het departement verstrekt. In de jaarrekening is tevens een verslag van de Raad van Toezicht en het bestuursverslag opgenomen. Deze kunnen worden opgevat als het activiteitenverslag, zoals bedoeld in de subsidievoorwaarden. De wijze waarop de productie van de FNB moet worden verantwoord is niet expliciet geregeld in het RVP. In het Handboek financiële verantwoording Cultuursubsidies is echter bepaald dat productiegegevens in de jaarrekening verantwoord moeten worden en daarmee onderdeel uit maken van de accountantscontrole. De instellingsaccountant van de FNB verstrekt ieder jaar een aparte opgave van de productievolumes. Deze opgave is niet voorzien van een accountants-verklaring. D. Kwartaalrapportages
De FNB heeft in 2002, 2003 en 2004 ieder kwartaal de gevraagde rapportages aan het Ministerie van OCW verstrekt.
9 Brief MLB/LB/2003/38.462 d.d. 4 augustus 2003 en MLB/LB/2004/58.613 d.d. 8 december 2004
E. Uitbestedingsovereenkomsten
In het RVP is opgenomen waar overeenkomsten ter uitbesteding van werkzaamheden tussen FNB en CBB/LSB aan moeten voldoen. Wij hebben vastgesteld dat de door de FNB aangegane overeenkomsten in 2003 nagenoeg aan deze voorwaarden voldoen en deugdelijk zijn opgesteld. Voor 2004 zijn er wel werkafspraken gemaakt, maar deze zijn niet formeel bekrachtigd door CBB/LSB. Bij de voorwaarden in het RVP staat geen verplichting om een accountantscontrole toe te laten passen op de door CBB of LSB verstrekte productieopgaven. Wel is de verplichting opgenomen om aandacht te schenken aan “de wijze en momenten van controle door de FNB over verificatie van geproduceerd volume, op tijd en naar gestelde kwaliteitscriteria”. In de contracten met CBB en LSB wordt hier invulling aangegeven door het mogelijk maken van een inspectie door de FNB. In praktijk worden deze inspecties niet uitgevoerd. De FNB kan voor het merendeel van de producten de geleverde kwaliteit toetsen zonder een inspectie ter plaatse te hoeven uitvoeren.
F. Bevoorschotting.
Het Ministerie van OCW heeft de FNB van voorschotten op de subsidies voorzien. In 2003 werden de voorschotten verstrekt pas ná indiening van de sluitende begroting. Hoewel de begroting 2004, als gevolg van de bezwaarschriftenprocedure, in 2004 niet formeel vastgesteld kon worden, zijn gedurende het jaar wel voorschotten aan de FNB verstrekt. Deze bevoorschotting heeft formeel onrechtmatig plaatsgevonden. Artikel 49 van het Bekostigingsbesluit Cultuuruitingen staat echter toe dat de Minister afwijkt van het Besluit indien strikte toepassing leidt tot onbillijkheid van overwegende aard. Het continueren van de bevoorschotting kan in dit licht worden gezien.
G. Subsidievaststelling.
De verstrekte subsidies 2002 – 2004 dienen 6 maanden na ontvangst van de jaarstukken 2004 vastgesteld te worden. Als gevolg van de bezwaarschriftenprocedure rondom de begroting 2004 is dit nog niet gebeurd.
3.2 Conclusies ten aanzien van de subsidievaststelling 2002 - 2004.
Over de rechtmatige besteding van de subsidiegelden ten behoeve van de productie bestaat onzekerheid, omdat er geen accountantscontrole heeft kunnen plaatsvinden op de productieopgaven. Wij adviseren om in het bekostigingskader voor 2006 en verdere jaren expliciet voorschriften op te nemen over de accountantsverklaringen bij productieopgaven. Dit betreft zowel de productieopgaven van de FNB als zodanig, als de productieopgaven van CBB/LSB. Bovendien zijn wij van mening dat deze accountantscontrole met terugwerkende kracht alsnog voor de jaren 2002-2004 door de FNB uitgevoerd moet worden, alvorens tot afrekening van de subsidie overgegaan kan worden. De FNB heeft zich bereid verklaard om, in overleg met de instellingsaccountant, te onderzoeken of dit mogelijk is. De FNB dient de jaarrekening in te dienen conform de voorschriften, maar het beeld dat de jaarrekening 2004 oproept wordt niet door de geconstateerde omissies verstoord. Wij zijn van mening dat de jaarrekeningen gebruikt kunnen worden om de subsidie op af te rekenen. Het Ministerie van OCW dient te beslissen welke systematiek bij de afrekening van de subsidies precies gehanteerd gaat worden (zie ook paragraaf 2.3).
4 Doelmatigheid FNB
In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende auditvragen:
• Zijn er onderzoeken (benchmarks) beschikbaar die objectieve uitspraken doen over de doelmatigheid van de FNB en wat is de conclusie uit deze onderzoeken (§ 4.2)?
• Zijn maatregelen/aanbevelingen uit de rapporten van AEF en Mazars: Wenselijk en uitvoerbaar? Terzake, tijdig en toereikend geïmplementeerd? Adequaat in de organisatie geborgd (§ 4.3)?
• Is de salariëring binnen de FNB doelmatig, d.w.z. in lijn met wat redelijkerwijze verwacht mag worden voor een organisatie van aard en omvang als de FNB (§ 4.4)?
4.1 Inleiding
Artikel 19 van het Bekostigingsbesluit Cultuuruitingen schrijft voor dat de subsidieontvanger verplicht is ervoor te zorgen dat “de doeleinden (…) op doelmatige wijze worden nagestreefd”. Om de doelmatigheid te kunnen meten heeft het Ministerie van OCW in 2005 een benchmark laten uitvoeren door het NOB AV Expertisecentrum10. De FNB heeft zelf in 2003 een klanttevredenheidsonderzoek laten uitvoeren
Daarnaast zijn er twee onderzoeken geweest naar de (administratieve) organisatie van de FNB. Dit betrof onderzoeken van de bureaus Mazars en Andersson Elffers Felix (AEF)
Omdat er al zoveel onderzoek is uitgevoerd is besloten om dit niet nog een keer over te doen, maar te bekijken in hoeverre de reeds uitgevoerde onderzoeken:
Digitale audio productie ‘benchmark & business case’,
NOB AV Expertisecentrum, september 2005.
Voelt onze klant zich ook koning? I&O Research, december 2003,
Rapport van bevindingen inzake financieel onderzoek FNB, juli 2004;
Rapport van bevindingen inzake onderzoek tarieven, augustus 2004;
Onderzoek administratieve organisatie, oktober 2004 Fundament voor een bestendige toekomst, Organisatieonderzoek Stichting FNB, juli 2004.
iets zeggen over de doelmatigheid van de FNB en in hoeverre de in de onderzoeksrapporten genoemde knelpunten zijn opgelost. Aanvullend daarop hebben wij een onderzoek gedaan naar de salariëring binnen de FNB.
4.2 Benchmarks en overige (doelmatigheids)onderzoeken.
Er zijn twee bestaande onderzoeken die iets kunnen zeggen over de doelmatigheid van de FNB in algemene zin. Het eerste onderzoek is een in opdracht van het Ministerie van OCW uitgevoerde benchmark, het tweede een in opdracht van de FNB uitgevoerd klanttevredenheidsonderzoek.
4.2.1 Benchmark NOB
In opdracht van het Ministerie van OCW (directie Media, Letteren en Bibliotheken) heeft het NOB AV Expertise Centrum in 2005, als onderdeel van een meer omvattend onderzoek, een benchmark uitgevoerd met betrekking tot de audioproductie. De benchmark vergelijkt de situatie in Nederland (FNB en CBB) met de situatie in Zweden en Denemarken. Met inachtneming van het feit dat de context in Zweden en Denemarken op punten een andere is dan die in Nederland constateert NOB dat het productieproces en de techniek bij de FNB vergeleken met Zweden en Denemarken op orde zijn. De technische infrastructuur is op maat, sober en in lijn met Zweden en Denemarken. De productiekosten zijn relatief laag door de inzet van vrijwilligers. Op het gebied van de distributie loopt de FNB voorop. De distributiekosten zijn relatief laag door de digitalisering, de gehanteerde methodiek en de schaalgrootte. Het NOB constateert dat de FNB de werkprocessen over het algemeen goed op orde heeft. Het NOB geeft een aantal aandachtspunten mee, waarvan de belangrijkste zijn:
• Organisatie van het totale bibliotheekwerk voor blinden en slechtzienden: hierin moeten door OCW duidelijke beleidskeuzes worden gemaakt;
• Product/markt combinaties van de FNB: hierin moeten door FNB en OCW duidelijke beleidskeuzes worden gemaakt;
• Ontwikkeling & innovatie: dit is bij de FNB relatief zwaar ingezet en drukt daarmee relatief zwaar op de productiekosten. Ook hierin zijn beleidskeuzes nodig, in relatie tot de gewenste product/markt combinaties. In de reactie van de FNB op het concept-rapport aan het Ministerie van OCW wordt het laatst genoemde aandachtspunt betwist, omdat het gebaseerd zou zijn op onjuiste gegevens. Dit werd veroorzaakt doordat de Raad van Toezicht niet aan dit deel van het onderzoek wilde meewerken, omdat het buiten de scope van de onderzoeksopzet zou vallen.
4.2.2 Klantonderzoeken I&O
De FNB heeft in 2003 een klanttevredenheidsonderzoek laten uitvoeren door I&O Research. Dit betrof een algemeen onderzoek naar de dienstverlening van de FNB onder een netto steekproef van circa 1.000 klanten. Uit dit onderzoek blijkt dat op de negen geselecteerde kwaliteitsaspecten (afspraken nakomen, deskundigheid medewerkers, snelheid van toezenden, uitgebreidheid en variatie collectie, vriendelijkheid medewerkers, voorlichting en informatievoorziening, telefonische bereikbaarheid, manier van verpakken en kosten) het percentage tevreden klanten 80% of meer is.
4.3 Onderzoeken Andersson Elffers Felix en Mazars
Op verzoek van het Ministerie van OCW15, maar in opdracht van de FNB, zijn in 2004 twee organisatieonderzoeken uitgevoerd. Het onderzoek van Mazars betrof met name de financiële huishouding van de FNB, terwijl AEF ook naar de bedrijfsvoering in ruime zin, de organisatie en het beleid heeft gekeken. In het onderzoek van AEF komen veel onderwerpen uit de Mazars-onderzoeken opnieuw aan de orde. De aandachtspunten uit de onderzoeksrapporten hebben wij als volgt gegroepeerd : • De organisatie-inrichting (§ 4.3.1);
• De administratieve organisatie (managementinformatie-systeem) (§ 4.3.2);
• Het kostprijsmodel (§ 4.3.3.).
Wij hebben de knelpunten en aanbevelingen uit de genoemde onderzoeksrapporten geïnventariseerd en onderzocht in hoeverre genoemde knelpunten door de FNB zijn opgelost. Waar van toepassing hebben wij dit getoetst aan interne documenten van de FNB.
4.3.1 Organisatie-inrichting
Onder de organisatie-inrichting van de FNB wordt verstaan: het intern sturingsmodel van de FNB, de huisvesting en de bezetting.
Brief MV/YB0513, d.d. 26 september 2005 15 Brief MLB/LB/2004.10.347, d.d. 27 februari 2004
Intern sturingsmodel AEF constateert in haar rapport dat het intern sturingsmodel binnen de FNB historisch gegroeid en daardoor onhelder is. Verantwoordelijkheden zijn op managementniveau niet duidelijk belegd. In de aansturing zitten dubbelingen en op onderdelen is de aansturing onvolledig. Prioritering van werkzaamheden en projecten wordt hierdoor bemoeilijkt. Dit geldt zowel op het gebied van een aantal producten en diensten als op het gebied van de projecten. AEF acht een stevigere inzet op de controlfunctie noodzakelijk. De FNB heeft deze knelpunten opgepakt. Er is een nieuw organisatiemodel ingevoerd waarin verantwoordelijkheden opnieuw zijn verdeeld en vastgelegd. Het nieuwe organisatiemodel is volledig productgericht. Er zijn zes afdelingen (zie bijlage 1). Projecten zijn eenduidig binnen één afdeling belegd. De managers van de afdelingen vormen samen het managementoverleg. Alle formele verantwoordelijkheden en bevoegdheden liggen bij de directeur/bestuurder. Dit model is o.i. helder. Een hernieuwde planning & control cyclus is ingevoerd per 1/1/2005. In deze p&c cyclus komen de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de Raad van Toezicht, de directeur/bestuurder en de managers goed tot uitdrukking. Prioritering van werkzaamheden en projecten vindt plaats aan de hand van een jaarprogramma dat door de Raad van Toezicht wordt geaccordeerd. Dit jaarprogramma wordt niet doorvertaald in afdelingsplannen, wel in projectplannen. Doorvertaling in afdelingsplannen is in een productieomgeving als die van de FNB niet noodzakelijk. Er is sprake van maandelijkse financiële overzichten en productieoverzichten ten behoeve van het managementoverleg. Daarnaast zijn er financiële kwartaalrapportages ten behoeve van de Raad van Toezicht. Deze overzichten bevatten behaalde resultaten en prognoses. Ten aanzien van de controlfunctie geeft de Raad van Toezicht aan dat de control op de financiële cijfers goed is (n.b. dit beeld wordt zowel door Mazars in hun onderzoek als door de instellingsaccountant van de FNB bevestigd). De control op de processen dient wel verbeterd te worden, hoewel de Raad van Toezicht zelf niet het gevoel heeft dat de controle daadwerkelijk tekort schiet. Deze verbetering wordt voor een groot deel bereikt door de invoering van nieuwe digitale systemen (zie ook paragraaf 4.3.2). Wij constateren dat het onderwerp van de interne aansturing prominent op de agenda staat bij de Raad van Toezicht. Huisvesting AEF constateert in haar onderzoek dat de productiefaciliteiten verspreid zijn over meerdere locaties en verwacht dat efficiencywinsten behaald kunnen worden door centralisatie van deze functies.
Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Het vraagstuk van centralisatie van de huisvesting is een complex discussiepunt. De vraag of en in hoeverre centralisatie tot doelmatigheidsverhoging leidt kunnen wij niet beantwoorden. Centralisatie gaat immers ook met eenmalige en wellicht zelfs structurele kostenverhogingen gepaard. Wij kunnen ook niet inschatten in hoeverre er samenhang is tussen dit huisvestingspunt en de beleidskeuzes die ten aanzien van de inrichting van het stelsel als zodanig nog dienen te worden gemaakt. FNB en het Ministerie van OCW zouden gezamenlijk deze problematiek verder moeten verkennen en tot een gefundeerde kosten/baten analyse moeten komen. Wij constateerden bij de Raad van Toezicht zondermeer bereidheid om dit te doen. Bezetting AEF constateert in haar onderzoek dat er besparingen mogelijk zijn op de personele uitgaven van de FNB, onder meer door het inzetten van meer vrijwilligers en het terugbrengen van het aantal indirecte formatieplaatsen. Uit de benchmark van het NOB blijkt dat de FNB juist door haar huidige inzet van vrijwilligers de productiekosten relatief laag kan houden. In Zweden en Denemarken wordt in het geheel niet met vrijwilligers gewerkt, terwijl de FNB momenteel over een netwerk van 850 vrijwilligers beschikt. Het inzetten van nog meer vrijwilligers wordt door de FNB niet haalbaar geacht. Uit de verdeelstaat van uitgaven en ontvangsten 2005 van de FNB blijkt dat het aantal indirecte formatieplaatsen momenteel 17% (33 fte) van de totale formatie bedraagt. Dit is lager dan AEF in haar rapport aangeeft (m.n. door een andere toerekening van systeemontwikkelaars). Voor een waardering van deze 17% dient bedacht te worden dat deze medewerkers ook belast zijn met de adminstratieve ‘handling’ van circa 850 vrijwilligers en 100 freelancers. Het huidige personeelsbestand van de FNB is totstandgekomen in een fusieproces, waarin het personeel integraal is overgegaan naar de nieuwe organisatie. Het is daardoor zeer wel mogelijk dat de huidige match tussen taken en bezetting niet optimaal is. Anderzijds is de juiste samenstelling van het personeelsbestand mede afhankelijk van een aantal beleidskeuzes (organisatie van de FNB en het stelsel) die nu nog niet gemaakt zijn. Het punt van de personele bezetting kan daarom niet op zichzelf bezien worden. Wij adviseren om een strategisch personeelsplan op te stellen samen met bovengenoemde kosten/baten analyse ten behoeve van de huisvesting. Daarbij dient ook besproken te worden hoe omgegaan moet worden met eventuele frictiekosten.
4.3.2 Managementinformatiesysteem.
AEF constateert in haar onderzoek dat een goed managementinformatiesysteem (MIS) ontbreekt, waardoor het sturen en beheersen van de productie niet goed mogelijk is. Ook Mazars brengt het ontbreken van een goed functionerend MIS als aandachtspunt in haar onderzoek naar voren. Dit knelpunt wordt door de FNB herkend en historisch verklaard door de samenvoeging van de fusiepartners met ieder hun eigen MIS. Het knelpunt is opgepakt in de tred met de digitalisering van de productie, en de daartoe benodigde systeemaanpassingen. Er is sprake van drie informatiesystemen:
• Exact: Financieel systeem. Operationeel;
• LOIS: geïntegreerd klantsysteem ten behoeve van alle 3 lectuursoorten. Operationeel, opschoning klantbestand is geschied begin 2004;
• Pas 3: geïntegreerd productie administratiesysteem ten behoeve van alle 3 lectuursoorten. Volledig operationeel per 1 januari 2006. Dit systeem is een productvolgsysteem, wat betekent dat zowel de doorloop van de individuele producten gevolgd kan worden als totale realisatiecijfers gegenereerd kunnen worden. De systemen zijn niet onderling gekoppeld, maar kennen volgens de FNB wel dezelfde indeling, waardoor de overzichten eenvoudig naast elkaar gelegd kunnen worden. Wij zijn van mening dat dit voldoende is.
4.3.3 Kostprijsmodel
In het RVP 2002 - 2004 zijn tarieven gehanteerd die niet gebaseerd zijn op de daadwerkelijke kostprijzen van de FNB, maar historisch bepaald op de gemiddelden van alle instellingen. Mazars heeft in haar onderzoek een kostprijsmodel voor de FNB ontwikkeld, dat inmiddels ook geïmplementeerd is. Dit model gaat uit van 7 kostendragers te weten
Studie & vak,
Muziek, Kranten & tijdschriften,
Algemene lectuur,
Reliëf,
Anders lezen (website),
Onderzoek & ontwikkeling.
De indirecte kosten en de kosten voor reproductie en distributie zijn over deze kostendragers versleuteld. Dit model is toegepast in de begroting 2005 van de FNB, en als zodanig door het Ministerie geaccordeerd. Dit model vormt de basis van het Managementinformatiesysteem.
4.4 Salariëring
Bij ons onderzoek hebben wij speciale aandacht besteed aan de salarissen binnen de FNB. De bepaling van de CAO-salarissen binnen de Stichting FNB geschiedt op basis van de Salarisregeling Openbare Bibliotheken. Naast de CAO-salarissen maakt de FNB ook gebruik van vrijwilligers en WSW-medewerkers.
In de salariëring neemt de directeur-bestuurder van de Stichting FNB een specifieke plaats in. Het salaris van de directeur-bestuurder is bij in dienst treden bepaald door de voorzitter van de Raad van Toezicht. Voor 2004 komt deze salariëring uit op een fiscaal inkomen van € 117.800 (gebaseerd op een bruto maandsalaris van € 8.167) naast het gebruik van een lease-auto. Er is geen sprake van pensioeninkoop, wel wordt pensioenpremie betaald. Een dergelijk salarisniveau komt uit op het maximum van schaal 18 (de hoogste loonschaal binnen de rijksdienst). Een dergelijk salarisniveau is gelijk aan de maximumsalariëring die bij Roc’s in het onderwijsveld is toegestaan.
4.5 Conclusies
De uitgevoerde benchmarks wijzen niet op een ondoelmatige besteding van de subsidiegelden. De in de onderzoeksrapporten van AEF en Mazars genoemde (majeure) knelpunten worden door de FNB erkend en, voor zover dit door de FNB zelf kan gebeuren, opgepakt. Een aantal knelpunten kan echter slechts in dialoog met het Ministerie van OCW worden opgelost, omdat hier strategische beleidskeuzes aan ten grondslag liggen. Dit betreft met name de problematiek van de inrichting van het stelsel als zodanig en – in het verlengde daarvan - de product/markt combinaties, huisvesting en personele bezetting van de FNB zelf.
5 Aanbevelingen besturingsinstrumentarium
In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende auditvragen: Heeft het besturingsinstrumentarium gewerkt zoals bedoeld was en kunnen hier lessen uit geleerd worden voor het nieuwe RVP? De verhoudingen tussen het Ministerie van OCW en de FNB zijn in de jaren 2002 – 2004 gecompliceerd geweest. Dit valt voor een groot deel terug te voeren op de gehanteerde bekostigingssystematiek (het RVP), maar ook op de wijze waarop partijen onderling gecommuniceerd en samengewerkt hebben. Ons lijkt dat de gezamenlijke inspanningen van het Ministerie van OCW en de FNB, ieder vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid, nu vooral gericht moeten zijn op het verlagen van de regel- en controledruk en het terugbrengen van de rust in de subsidieverhoudingen. Dit betekent vooraleerst dat er definitief een streep gezet moet worden onder de geschilpunten uit het verleden. Het besturingsinstrumentarium voor 2006 en verdere jaren dient een gezonde basis te zijn voor een hernieuwde relatie. Een stabiel document ook, dat niet tussendoor gewijzigd kan worden, zodat in rust aan de toekomst gebouwd kan worden. Ten aanzien van de productieafspraken kunnen de afspraken die voor 2005 gemaakt zijn als een goede opmaat beschouwd worden. Toch willen wij er op aandringen te bezien of de regel- en controledruk nog verder verlaagd kan worden. Wel adviseren wij om in een nieuw RVP expliciet voorschriften op te nemen over de accountantsverklaringen bij productieopgaven. Dit betreft zowel de productieopgaven van de FNB als zodanig, als de productieopgaven van CBB/LSB. Wij achten het niet acceptabel dat over de rechtmatige besteding van de subsidiegelden onzekerheid heerst. Het spreekt daarnaast vanzelf dat de FNB gehouden is haar verantwoording af te leggen volgens de voorschriften uit het actuele Handboek verantwoording cultuursubsidies. Naast en los van de bekostigingsafspraken over de prestaties dienen partijen te bespreken wat de invloed van de (beoogde) inrichting van het stelsel is op de gewenste product/markt combinaties, huisvesting en – indien van toepassing – de personele bezetting van de FNB. Dit alles op basis van gedegen planvorming en kosten/baten analyses en in goed onderling overleg. De inspanningen dienen erop gericht te zijn om de autonomie van de FNB te vergroten, binnen de door OCW te bepalen kaders van het stelsel. Wij zijn van mening dat de FNB, na alle fusieperikelen, duidelijke stappen heeft gezet om dit waar te kunnen maken. Dit betekent dat het Ministerie van OCW terughoudend moet zijn met inmenging in de bedrijfs- en beleidsvoering van de FNB. Dit alles is echter alleen maar mogelijk als partijen (en daarbinnen alle individuele betrokkenen) in elkaar het vertrouwen hebben dat er bereidheid is om samen deze nieuwe start te maken.
Bijlage 1: organigram FNB Directeur/bestuurder Ondersteunende staffuncties (piofah) Klantenservice/ bibliotheek Beleidsbepalende staffuncties (o.a. innovatie & projecten) Kranten & tijdschriften, Anders lezen.nl Studie & vak, Muziek Algemene lectuur
Bijlage 2: geïnterviewde personen Federatie van Nederlandse Blindenbibliotheken • Mw. drs. A. van Leeuwen (Raad van Toezicht • Mw. drs. M.E. van Bodengraven MBA (directeur/bestuurder) • Dhr. F. Veldman (controler) • Mw. P. Verhees (p-functionaris) Instellingsaccountant KPMG • R.F.M. Stoffelen RA • J. Rengers RA Ministerie van OCW, directie Media, letteren en bibliotheken • Mw. drs. M.J. Hammersma (directeur) • Mw. drs. A.E. Groeneveld (hoofd FTZ) • Mw. N.B. Heuts (FTZ) • Drs. L.A. Keemer (FTZ) • Mw. mr. M.A. Theuerzeit (BJZ) • Drs. R.M. van der Zwan (LB)Onderzoek Federatie Nederlandse Blindenbibliotheken, d.d. 10 november 2005